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TPP的特點、影響及對策建議

作者:吳敬璉   出版社:中信出版社  和訊讀書
  國家發改委對外經濟研究所副所長 吳澗生

  TPP(跨太平洋夥伴關系協定)是由美國主導、日本等12個國家共同參與談判的一項多邊自由貿易協定.

  進入21世紀以來,由於世界貿易組織多邊貿易體制進展緩慢,多哈回合貿易談判陷入停滯.與此相對照,FTA(全球區域性自由貿易協議)呈現出迅速發展的態勢.隨著中國-東盟、韓國-東盟、日本-東盟等FTA的成功簽署,亞太地區逐漸成為全球FTA的中心.受此影響,新西蘭、新加坡、文萊、智利四國於2005年共同簽署了TPSEP(跨太平洋戰略經濟夥伴關系協定),這也是TPP的前身.

  國際金融危機爆發後,出於應對危機和美國戰略利益重心轉移的需要,加上美國反恐戰爭和伊拉克戰爭基本結束,奧巴馬政府於2008年11月宣布美國正式加入.在美國的主導和推動下,TPP談判進入快車道.在隨後的幾年裏,越南、秘魯、澳大利亞、馬來西亞、加拿大、墨西哥、日本等國家相繼加入談判,從而使TPP成員國的數量由最初僅有4個迅速擴大到目前的12個.截至目前,TPP先後舉行了19輪談判和多次部長級會議.2015年10月5日,新一輪TPP部長級會議在美國亞特蘭大結束,談判各方最終達成妥協,同意大幅降低貨物貿易關稅和非關稅壁壘,未來一個時期大約有1.8萬種商品關稅將逐步削減或完全取消;同時,對原產地規則、貿易救濟、投資、服務、電子商務、政府采購、競爭政策、國有企業、知識產權、勞工、環境、能力建設、中小企業、監管一致性、透明度和反腐敗、發展及爭端解決等領域進行統一規範.其中,農產品市場準入、汽車業原產地規則、制藥業知識產權保護期限是此前多輪談判的主要焦點.為了保障相關條款的有效實施,TPP成立了跨太平洋夥伴關系委員會,並就能力建設、競爭力、發展、中小企業、監管一致性、爭端解決等領域設立了專門委員會.

  TPP的主要特點與現有的各類FTA相比,TPP具有以下三大顯著特點.

  一是廣覆蓋.TPP的12個成員國遍布北美、南美、東亞、東南亞和大洋洲,橫跨太平洋.據國際貨幣基金組織數據測算,2014年TPP成員國的經濟規模占全球經濟總量的36.21%,其貿易規模占全球貿易總量的27.64%.這些國家中,既有人口大國,也有人口小國;既有資本主義國家,也有社會主義國家;既有基督教國家,也有佛教國家,還包含儒家文化圈;既有發達國家,也有發展中國家;既有以制造業為主導產業的國家,也有以資源為主導產業的國家.TPP主張全面市場準入,取消或削減所有貨物和服務貿易以及投資的關稅和非關稅壁壘,促進區域內生產和供應鏈的發展.

  二是寬領域.TPP條款超過以往任何自由貿易協定,既包括貨物貿易、服務貿易、投資、原產地規則等傳統的FTA條款,也包含知識產權、勞工、環境、臨時入境、國有企業、政府采購、金融、發展、能力建設、監管一致性、透明度和反腐敗等亞太地區絕大多數FTA尚未涉及或較少涉及的條款.TPP倡導包容性貿易,加強成員國的合作和能力建設,幫助中小企業了解並利用好相關條款,以確保規模不同的經濟體和企業均能夠從中獲益;同時,註重解決數字經濟和國有企業帶來的新的貿易挑戰,促進創新能力、生產力和競爭力的提升.

  三是高標準.作為亞太經濟一體化的重要平臺,TPP雖然本質上仍屬於FTA範疇,但其協議內容和標準均顯著超過現有FTA的水平.TPP的"高標準",在很大程度上體現了美國的自由貿易理念及其戰略利益訴求.第一,在貨物貿易領域,要求最終實現全部貿易品零關稅;在服務貿易領域,采用了"準入前國民待遇+最惠國待遇+例外條款"這一自由化程度較高的方式,即對所有服務部門均給予準入前國民待遇和最惠國待遇,僅對國防、金融、航空等少數特殊服務業設置例外條款.而且,在服務貿易、金融服務、投資等領域均采用"負面清單"的模式.第二,在知識產權領域,TPP在地理指標、版權保護、反規避責任、專利保護、藥品定價等方面提出的標準也明顯高於世界貿易組織《與貿易相關的知識產權協定》(TRIPS)的水平.以藥品專利保護為例.美國在TPP談判中最初希望給予生物制劑12年的專利保護期,卻遭到了其他締約方的反對,最後只好妥協,將保護期縮短至8年.新西蘭等締約方認為,對專利過度保護可能會阻礙創新和仿制藥生產並有損TPP內發展中國家的利益.第三,TPP中專門增設了勞工和環境條款,並與貿易掛鉤,通過強加於別國較高的勞工和環境標準等,將有助於美國借此對其他成員國特別是發展中國家出口產品實施貿易制裁,以達到維護其自身利益的目的.第四,TPP還針對國有企業單列一章,主張取消對國有企業的政策支持、財政補貼和其他福利待遇的貿易條款,包括對國有企業海外投資所給予的特惠融資措施、保護外國私營企業經濟活動、撤銷政府采購的優惠偏好等內容.這些規定對現有成員國影響可能並不很大,但對擁有眾多國有企業的中國來說,短期內將難以承受.

  TPP對我國的影響作為TPP非成員國,我國受到的負面影響是復雜而多元的.主要體現在:

  (一)TPP短期內給我國帶來貿易轉移效應,但對我國經濟的整體影響仍相對有限.受成員國之間減稅及原產地規則的影響,成員國更傾向於從自貿區內成員國進口,從而對一些非成員國來說會產生一部分貿易投資轉移.TPP生效後,由於絕大部分關稅將取消,少部分關稅也將逐步削減,這將使我國遭受部分貿易轉移損失,並對外貿發展構成不利影響,進而導致國內消費、投資、勞動力需求下降.TPP實施的統一原產地規則可能與北美自由貿易區要求的65%接近,即65%的零部件是在其成員國境內生產的最終產品,才能享受零關稅.

  受此影響,我國貿易轉移效應更加明顯,一部分外資和產業也將從我國轉移到TPP成員國.綜合有關機構測算結果,2025年前我國不加入TPP,將導致GDP年均下降0.3個百分點左右,消費和投資下降0.2個百分點左右,進出口下降0.4個百分點左右.從長期看,隨著我國改革開放的不斷深化以及綜合國力和國際競爭力的大幅提升,加之我國"一帶一路"戰略和自由貿易區建設的穩步推進,未來TPP對我國整體經濟和產業的負面影響將是有限的和可控的.實際上,這也是由我國在全球經濟中擁有的貿易大國和制造業大國地位所決定的.

  (二)TPP加大我國推進體制改革的緊迫性,從長期看可能演變成對美國等發達國家有利的國際治理新規則.一方面,TPP非傳統條款將導致國內企業成本增加和國外制裁增多.第一,知識產權條款將以往免費獲取的專利變為必須付費,無法運用強制許可、專利撤銷手段使用發達國家的專利,增加企業引進先進技術的成本,也不利於企業開展模仿創新和產品升級.第二,TPP列出的勞工條款,實際上為發達國家對中國等非TPP成員的發展中國家實施貿易制裁提供了便捷通道或籌碼.第三,環境條款與勞工條款類似,也為發達國家實施貿易制裁提供了借口,不利於我國相關產品的出口.第四,政府采購條款要求對各成員國企業采取無歧視原則,可能阻礙我國運用政府采購工具支持國內重點產業發展,甚至會對新能源汽車等戰略性新興產業發展構成衝擊.第五,國有企業條款要求除提供公共產品的少數行業外,國有企業不得享受任何政策支持和優惠待遇,我國鋼鐵、化工、金融、物流、通信等擁有大型國企較多的行業有可能成為實施該條款的"重災區".

  另一方面,TPP條款有助於美國重塑全球經濟治理新規則,也有助於美國以此為平臺推進亞太自貿區建設和區域經濟一體化.隨著TPP的生效,未來亞太地區參與國有可能不斷增多,這勢必會形成包括全球主要商品消費市場和供給市場的大型自由貿易區,可能會對世界貿易組織現有框架下的多邊貿易體制以及各類雙多邊自由貿易協定形成一種顛覆性衝擊,進而形成一套由美國主導的全球經濟治理新規則.更為重要的是,TPP涵蓋環境保護、勞工權利、知識產權、競爭政策、爭端解決等有利於美國的諸多條款,新規則一旦建立起來,美國必將成為最大的贏家和受益者.從中長期看,TPP的持續推進,最終可能逐步演變為國際經貿新規則.這無疑會對我國國內體制和相關規制構成較大的壓力和挑戰.

  (三)TPP導致亞太合作格局不確定增多,從長期看可能會推動我國與周邊大國新型關系的重構.美國在推進TPP上"高調說、高調做",目的是在政治、軍事、經濟上"重返亞太",以謀求更大的利益.過去十多年來,我國積極參與推動東亞經濟合作,取得了明顯實效,而美國的介入將會影響到我國在該地區主導作用的發揮.隨著TPP的達成和生效,我國面臨的不僅是經濟上的損失,而且是與東亞經濟合作中影響力的削弱.特別是,美國與其亞太地區政治安全盟友關系的進一步鞏固和強化,將會惡化我國周邊乃至更大範圍的地緣政治環境,甚至會危及我國長期謀求的和平發展外部環境.

  我國與日本、韓國、東盟等周邊國家有著密切的經貿關系,TPP的出現以及美國"重返亞太",為這些國家謀求自身利益最大化提供了一條額外的路徑,導致我國處理好與這些國家關系的難度加大.就中日關系而言,如果沒有TPP,沒有美國"重返亞太",中日韓自貿區的前景可能會更好,中日關系也會相對單純一些.就中國與東盟關系而言,近年來,隨著TPP的推進,加之南海局勢波瀾起伏,我國與東盟關系也趨於復雜化.歷史地看,東盟更傾向於與區域性大國單獨簽署FTA,以借助大國平衡外交實現自身利益最大化.目前,雖然新加坡、文萊、越南、馬來西亞已加入TPP談判,泰國也向TPP伸出了橄欖枝,但東盟作為一個整體,尚未對TPP做出明確表態,這對我國是有利的.下一步,如何利用好"10+1"等合作框架與機制,無論是對於深入實施自由貿易區戰略、打造"10+1"升級版,還是對於強化周邊國家關系、營造良好穩定的周邊環境,都是一個重大的現實考驗.就中印關系來說,印度在冷戰期間一直奉行"左右逢源"的取向,短期內會更多註重自身的利益訴求,單方面倒向美日的概率並不大.在當前的形勢下,隨著TPP的達成以及釣魚島、南海等問題不斷升溫,未來我國在實施"一帶一路"戰略和推進自由貿易區建設上可能會面臨更大的困難和挑戰.

  主要對策建議(一)準確把握TPP的趨勢和影響一是要冷靜看待TPP.針對TPP帶來的復雜嚴峻挑戰,我們要在戰略上藐視、戰術上重視.作為世界第一大出口國,第二大進口國,第三大對外投資國,擁有13億多人口的龐大市場,TPP要取得最終成功,離開中國的參與和支持將是難以想象的.下一步,關鍵在於保持戰略定力,趨利避害,沈著應對,綜合施策,積極主動地推動全球區域經濟合作特別是亞太區域經濟合作,努力營造對我國有利的亞太區域合作新格局.

  二是要客觀看待TPP.針對TPP帶來的負面影響,我們既不能誇大和高估,也不能忽視和低估.一方面,要看到短期內它對我國負面影響的有限性和可控性;另一方面,也要看到TPP的高標準、新規則代表了經濟全球化的發展方向,超出了我國的發展階段和水平,未來我國在這方面將面臨巨大壓力和嚴峻挑戰.

  三是要辯證看待TPP.若不考慮地緣政治安全等因素,加入TPP對我國也是有積極意義的,並非都是不利影響.從一個較長時期看,TPP是一個推動亞太經濟一體化的助力泵和加速器,對我國形成很強的倒逼和示範效應,將有利於我們增強全面深化改革和全面提高開放型經濟水平的主動性和緊迫性,也有利於我們更好地適應和參與塑造國際經貿新規則.

  四是要理性看待TPP.作為推動亞太自貿區(FTAAP)和亞太經濟一體化的重要平臺或"亞太路徑",TPP與我國支持和倡導的"10+1""10+3"和"10+6"(RCEP)等多邊自貿區戰略或"東亞路徑"之間是具有競爭性的,但兩者可以相向而行、相互促進、共同發展.未來5~10年乃至更長時期,兩者有望走向趨同和融合,甚至殊途同歸.對於我國來說,在東亞合作路徑和亞太合作路徑走向尚不明朗之前,短期內可不加入TPP.但從長遠看,我們要切實統籌好兩者的關系,準確把握我國加入TPP談判的可行性和有利時機,力爭將參與TPP談判作為我國推動整合亞太區域合作、實現亞太夢想的重要契機.

  (二)認真下好"先手棋"目前,我國與東盟、智利、瑞士、新西蘭、韓國、澳大利亞等22個國家和地區達成了14個自貿協定.下一步,要加快推動國內規則與國際高標準接軌,大力促進體制機制創新,以"準入前國民待遇"加"負面清單"的投資管理模式為基礎,加快同沿線國家和地區商簽雙邊投資協定,大力推進自貿區建設,形成以周邊國家為基礎、輻射"一帶一路"、面向全球的高標準自由貿易區網絡,為我國參與全球經濟治理、適應和塑造國際經貿新規則搶占先機,贏得主動.

  一是切實做好相關應對預案.密切跟蹤TPP發展態勢,深入開展對TPP內容和標準的分析研究,全面、系統、動態地評估TPP對我國產生的各類影響,特別是對國內重點行業或關鍵領域的重大影響.在此基礎上,抓緊從戰略層面上研究相關應對預案,為有效對衝和化解TPP的預期負面影響做積極準備.

  二是加快提升現有自貿區水平.不斷強化中國內地與港澳臺的經貿合作,逐步整合為涵蓋內地與港澳臺的自貿區;著力打造中國-東盟自貿區升級版.

  對於我國與新西蘭、智利、秘魯等國已簽署實施多年的自貿區協定,可通過適當增加議題和提高標準的方式來提升質量和水平.同時,要切實建設好中國上海、福建、天津、廣東自由貿易試驗區,抓緊探索形成可復制、可推廣的經驗和模式,加快向中西部地區擴大試點範圍.

  三是積極推進自由貿易區建設.積極推動與相關重點國家及TPP成員國開展自貿協定談判.抓緊考慮與文萊、馬來西亞、越南等國在東盟自由貿易區(CAFTA)基礎上再商簽更優惠的雙邊自貿區(稱為CAFTA+).以中韓自貿協定為杠桿,撬動並促成中日韓自貿區談判,力爭早日形成"10+3"自貿區大格局.與有關國家共同推進區域全面經濟夥伴關系協定談判,力爭早日達成共識.

  同時,積極推進中國-海灣合作委員會自貿區、中國-挪威自貿區及中國-斯裏蘭卡自貿區談判.抓緊啟動與加拿大、墨西哥、歐盟、俄羅斯、印度經濟體開展雙邊自貿協定談判.加快推進中美雙邊投資協定談判,盡早啟動中歐雙邊投資協定談判.

  四是大力實施"一帶一路"戰略.堅持"合作共贏、開放包容"的絲路精神,秉持"親誠惠容"的周邊外交理念,以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通為主要內容和有力抓手,擴大同沿線各國的戰略契合點和利益匯合點,有序推進陸海統籌、東西互濟的商品資源物流大通道建設,加快同周邊國家和地區基礎設施互聯互通,不斷推動雙多邊經貿投資合作上水平.

  加快培育和提升我國企業參與和引領國際合作競爭新優勢,著力推動國內優勢產業向全球產業價值鏈中高端邁進,不斷強化我國對區域合作進程的主導性影響,與沿線各國共同打造政治互信、經濟融合、文化包容、安全互助的利益共同體、責任共同體和命運共同體,不斷拓展我國未來發展戰略空間.

  (三)正確處理與主要大國的關系堅持以合作共贏為核心,積極與全球主要大國構建新型大國關系,把推動構建基於相互尊重、合作共贏的中美新型大國關系放在更加重要的位置,為我國繼續抓住和用好重要戰略機遇期創造更有利的外部環境.當前和今後一個時期,在美國"重返亞太"的現實背景下,應當采取"東拉、南拓、西穩、北進"的策略."東拉"即拉住韓國和日本,核心任務就是以中韓自貿協定簽署為契機,加快推動中日韓自貿協定談判,並在具體條款上體現各方利益訴求和我國的包容合作精神,為建立"10+3"奠定基礎."南拓"即拓寬深化與東盟的經濟合作,把各個領域的功能性合作做實做深,著力打造中國-東盟自由貿易區升級版;鞏固和提升與臺港澳的經濟合作,不斷豐富拓展海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA)、《關於建立更緊密經貿關系的安排》(CEPA)的內容,樹立良好示範效應."西穩"即穩定與印度的關系,要按照"以經促政"的思路,進一步加強中印兩國相關戰略的對接,不斷深化在能源、基礎設施等重點領域的務實合作."北進"即利用俄羅斯對我國戰略倚重加大的契機,進一步深化與俄羅斯的全方位戰略協作夥伴關系,以共同應對美國"重返亞太"對我國形成的政治、經濟和安全壓力.

  要運用好上述策略,關鍵在於三個方面.一是要妥善處理好中美日三角關系.目前,這種三角關系正在加速調整和演化,我國與日本是戰略對抗多於戰略合作,而與美國則是戰略合作多於戰略競爭.今後,應努力形成中美關系強於中日關系的格局,逐步推動形成"你中有我、我中有你"的良性互動局面.

  日本加入TPP的政治考慮大於經濟收益,主要戰略意圖是加強和美國的聯盟關系.當前,我們關鍵是要加快推動中美雙邊投資協定談判,力爭取得實質進展.

  二是要積極利用好中美歐三角關系.目前,雖然美國與歐盟已決定開展"跨大西洋貿易與投資夥伴協議"(TTIP)談判,但美國"重返亞太"對歐洲具有排他性.眾所周知,歐洲和美國在國際舞臺上是綜合實力最為接近的兩大經濟體,在中國與美、歐力量對比懸殊且存在一定競爭的情況下,我們可以利用這一因素,圍繞共建"一帶一路"、亞投行運營、新興產業發展等方面積極與歐洲國家特別是與歐盟成員國開展對話與合作.除加強能源、產業、投資、金融、科技等領域的合作外,還應積極探索與歐盟開展自貿區談判和雙邊投資協定談判的現實可能性,進一步拓展我國區域經濟合作戰略空間.

  三是要準確把握好中美俄三角關系.我國與俄羅斯在很多全球性問題上有著共同的立場,不存在明顯的戰略對抗,加強與俄羅斯之間的合作應是我國周邊外交的優先方向.在當前美歐對俄羅斯實行戰略擠壓和多輪經濟制裁的情況下,俄羅斯與我國加強合作的意願空前提升,雙邊關系也步入歷史最好時期.

  我們要利用好這一新機遇,全面深化與俄羅斯的合作,著力夯實我國與俄羅斯的政治經濟安全合作基礎,堅持把中俄雙邊經貿投資產業合作放在發展兩國關系的重要位置,加強我國"一帶一路"戰略與俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟戰略的對接,不斷拓展和深化兩國在能源安全、基礎設施、經貿投資、氣候變化和國際金融體系改革等領域的務實合作.

  (四)抓緊練好"內功"TPP對我國提升在亞太區域合作的地位和影響力已構成現實的壓力和挑戰,並在一定程度上對我國國內改革與發展形成一種倒逼壓力和示範效應.現階段,我國經濟的發展水平和開放程度還難以適應TPP的新規則和新要求,與其盲目應對談判,不如抓緊研究相關應對預案,著力強化"內功",抓緊為適應和塑造未來全球經貿投資高標準和新規則做準備.這應是我們應對TPP的根本之道.

  當前,我國經濟發展進入新常態.面對這一新形勢,我們必須積極主動作為,未雨綢繆,苦練內功,變壓力為動力,化挑戰為機遇.一方面,全面深化重點領域和關鍵環節的改革,不斷釋放改革紅利與發展活力.加快轉變政府職能,進一步深化行政審批制度改革;加快完善現代市場體系,積極推行市場準入"負面清單"制度,建立公平、開放、透明的市場規則,使市場在資源配置中起決定性作用;加快深化國有企業改革,充分發揮非公有制經濟作為市場經濟重要組成部分的作用,積極發展混合所有制經濟.另一方面,大力實施創新驅動發展戰略和"中國制造2025",加強知識產權保護,促進科技與經濟緊密結合,通過科技和制度創新加快推動經濟發展方式轉變、經濟結構調整和產業轉型升級,不斷完善政府采購、勞工、環境、知識產權保護等相關政策,著力提升我國綜合國力、國際競爭力和國際影響力,努力推動我國經濟發展再上新臺階.這既是我們采取"東拉、南拓、西穩、北進"策略的基石,也是我國更好地參與全球經濟治理的重要前提.

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